В понедельник администрация США должна передать в конгресс «кремлевский доклад» — список российских «олигархов», которым в будущем могут грозить санкции. РБК изучил все, что известно и неизвестно, про этот список
Конгресс США
29 января — дедлайн, установленный конгрессом США в законе CAATSA («Закон о противодействии неприятелям Америки через санкции»), к этому сроку правительство США должно подготовить и передать в профильные комитеты конгресса «детальный отчет» о высокопоставленных российских чиновниках и «олигархах», приближенных к президенту Владимиру Путину и правящей элите.
По данным западных СМИ, приближение даты «кремлевского доклада» (так его предложили называть эксперты Atlantic Council) заставило российские бизнес-элиты нервничать. Некоторые предприниматели, опасаясь включения в список, провели стресс-тесты своих инвестиций, другие переводили активы в кеш, утверждает Bloomberg, не называя имен. Бывший координатор санкционной политики в Госдепартаменте США Дэниел Фрид рассказал о безуспешных попытках некоторых российских бизнесменов разузнать больше о предстоящем докладе через бывших чиновников Минфина и Госдепа. «Они ведут грандиозную лоббистскую кампанию. У меня есть основания верить, что с их стороны делались предложения заплатить большие деньги за то, чтобы помочь им остаться вне списка», — сказал Фрид.
Готовятся и российские власти: они объявили инициативы, поощряющие бизнесменов возвращать капиталы в Россию, — повторная амнистия капиталов, продление нулевой ставки на репатриацию капитала и выпуск евробондов в пользу таких инвесторов. А компании торопятся привлечь займы на международных рынках, пока позволяет конъюнктура.
Впрочем, угроза может быть преувеличена: речь пока идет не о санкциях, а только о докладе с оценкой эффекта от потенциальных санкций. И те, кто полагает, что может стать потенциальной мишенью санкций, уже приняли меры предосторожности, а «все это лоббирование и консультанты — это просто шум», считает исполнительный директор управления долгового капитала развивающихся рынков Oppenheimer Фарход Иногамбаев. «Опасающиеся попадания в список имели достаточно времени, чтобы критического или хотя бы серьезного удара ни для них, ни для их компаний не произошло», — согласен инвестбанкир одной из иностранных «дочек» в России. Значительного влияния на бизнес не будет, хотя, возможно, некоторые миллиардеры больше не смогут приезжать в места типа Нью-Йорка, Лондона или Монако, рассуждает он.
«Санкции — это безумие»: о чем говорят российские гости Давосского форума
Фотогалерея
Какая информация будет в докладе?
В отчете будет представлен список «наиболее значительных высокопоставленных политических фигур и олигархов» в России на основании их близости к «российскому режиму» и их капиталов. При этом термин «высокопоставленные [иностранные] политические фигуры» (senior foreign political figures) используется в очень широком определении — это не только действующие, но и бывшие должностные лица (в гражданской, военной или судебной сферах), топ-менеджеры госкомпаний, а также родственники и близкие соратники таких лиц.
А вот понятие «олигарх» никак в законе не разъясняется и не имеет каких-либо определений в других нормативных актах США. Один из множества вопросов к докладу — как Минфин и Госдеп США определили для себя это понятие. «Мы не думаем, что у нас есть олигархи. Это было понятие 1990-х», — прокомментировал это 25 января вице-премьер Аркадий Дворкович.
Доклад будет содержать оценку отношений между чиновниками и бизнесменами, включенными в список, и Владимиром Путиным, применимые к ним «индикаторы коррупции», а также оценку размера их капиталов, активов и инвестиций, информацию об источниках дохода, деловых связях за пределами России. Аналогичная финансовая информация должна быть представлена и в отношении родственников этих чиновников и олигархов (жен, детей, родителей, братьев и сестер).
Кроме того, в документе должна быть представлена информация о российских «полугосударственных» (или квазигосударственных — parastatal) структурах, включая их руководство и бенефициарных владельцев. Что понимается под такими структурами, из текста закона непонятно, но видно, что это не то же самое, что «государственные предприятия» (state-owned enterprises). Parastatal entities — это организации, которые независимы от правительства, но государство либо владеет значительной долей в них, либо существенно влияет на них, либо такие организации выполняют правительственные функции, говорит глава Ferrari and Associates (вашингтонского юридического бутика, специализирующего на санкциях) Эрих Феррари. И приводит пример — «Газпром».
Кто готовил этот доклад?
Министерство финансов США при участии Госдепартамента и Управления директора Национальной разведки, которое координирует работу 16 американских разведывательных служб. Принимал ли какое-то участие в докладе президент США Дональд Трамп, неизвестно.
Поскольку подготовка отчета предусматривает консультации с директором Национальной разведки, документ будет основан не только на публичных источниках, но и на закрытых данных, подготовленных разведывательными службами, указывает управляющий партнер московского офиса Debevoise & Plimpton Алан Карташкин.
«В администрации есть очень умные люди, которые хорошо знают Россию», — говорит РБК бывший старший советник OFAC (санкционное подразделение Минфина США), эксперт Atlantic Council Брайан О’Тул. Например, признанный эксперт по России Фиона Хилл — соавтор книги «Путин: оперативник в Кремле» (Mr. Putin: Operative in the Kremlin), напоминает О’Тул. Весной 2017 года Трамп назначил ее в Совет национальной безопасности США главным советником по России.
Будет ли доклад опубликован?
Никто не знает. Доклад направляется в конгресс без грифа секретности (хотя может содержать секретные части), и, в принципе, это значит, что документ должен быть доступен публично, говорит Феррари. «Но я не уверен, опубликует ли правительство США этот список», — добавляет он.
Показательно, что осенью администрация США отправила в конгресс два других отчета в рамках CAATSA — о тратах России с целью повлиять на исход выборов в странах Евразии и о средствах массовой информации, находящихся под контролем российских властей, однако ни один из них не был опубликован и не попал к журналистам.
«Тем не менее я полагаю, что СМИ или кто-то еще раздобудут копию списка и опубликуют его», — сказал Феррари РБК.
Многие материалы, которые исполнительная власть направляет в конгресс, из-за чувствительности их содержания остаются неопубликованными, хотя и не являются секретными, отмечают юристы Steptoe & Johnson. Однако «учитывая повышенный интерес медиа и других сторон к этой теме, на американские власти может оказываться более сильное давление, чем обычно, с тем чтобы хотя бы часть доклада попала в публичное пространство», — пишут они.
Каковы критерии для включения в список?
Нет никакой информации о том, какими критериями могли руководствоваться составители списка. «Я не слышал, чтобы кто-то из правительства США называл внутренние критерии, почему то или иное лицо должно быть в списке, — говорит Эрих Феррари. — Но многие пытаются гадать, что это за критерии». Госдепартамент США не ответил на запрос РБК.
Издание The Bell со ссылкой на анонимные источники сообщало, что одним из критериев определения близости к власти в целях включения в список может быть факт получения бизнесменом или его компаниями масштабной господдержки. И в этом контексте издание упоминало компании Олега Дерипаски, Романа Абрамовича, Алишера Усманова, Дмитрия Пумпянского.
Однако «многие российские предприятия получали господдержку, например, через экстренные кредиты во время финансового кризиса [2008–2009 годов], и поэтому такой фильтр не сильно отличается от критерия, основанного исключительно на богатстве бизнесмена», отмечается в аналитическом документе (есть у РБК) британской фирмы GPW, специализирующейся на бизнес-разведке. А наказывать богатых русских просто потому, что они богаты, неразумно — так администрация не добьется своих целей, считает О’Тул.
Алан Карташкин из Debevoise & Plimpton указывает на то, что определенные критерии для составления списка пыталась предложить группа экспертов во главе с Дэниелом Фридом. В ноябре эксперты Atlantic Council предложили свои критерии для включения олигархов и чиновников в «кремлевский доклад». Во-первых, это причастность лица к планированию, подготовке, финансированию или выполнению «агрессивных, коррупционных или преступных действий», таких как вмешательство в американские выборы 2016 года, «военная агрессия» против Грузии и Украины или убийства журналистов, гражданских активистов и оппозиционных деятелей. Во-вторых, считают Фрид и его коллеги, человек может быть включен в список, если он нажил богатство через «коррумпированные коммерческие операции с режимом Путина». И в-третьих, если он номинально «хранит активы Путина в коррупционной манере».
На основе этих критериев Фрид и его соавторы выделили несколько категорий лиц, которые, по их мнению, должны быть представлены в списке, — например, «товарищи Путина по Санкт-Петербургу с начала 1990-х» и «золотые дети» чиновников.
Как складывается карьера детей российских чиновников
Еще 11 фото
Фотогалерея
Сколько имен может быть в списке?
Можно только предполагать. «Состав списка никому не известен, обсуждаются самые разные цифры. Возможно, данный список и будет довольно большим, однако применять санкции к включенным в него людям, скорее всего, будут избирательно и только в отношении ограниченного числа субъектов», — размышляет партнер Herbert Smith Freehils Алексей Панич.
«Коммерсантъ» утверждал со ссылкой на источники в Вашингтоне, что в список могут попасть около 50 человек, а с членами семей — до 300. Бывший советник OFAC О’Тул считает, что меньшее число фигурантов будет более эффективным и обоснованным. «30–40 персон с очень хорошей информацией про них будет иметь большее воздействие. И наоборот, чем больше это количество, тем меньше информации об этих людях будет подготовлено», — говорит О'Тул.
По данным юристов Akin Gump Strauss, американские ведомства, занятые подготовкой доклада, спорили между собой относительно широты списка. «Некоторые выступали за составление большого списка, тогда как другие влиятельные наблюдатели предположили, что список должен быть небольшим, с упором на ближайшее окружение Кремля», — написали юристы.
Кто может войти в список?
Невозможно говорить о персоналиях, не зная критериев включения людей в «кремлевский доклад». Но вряд ли там будут лица, уже находящиеся в санкционном списке SDN (такие как Аркадий Ротенберг или Геннадий Тимченко). Доклад готовится с прицелом на возможные будущие санкции, а тем, кто уже пребывает под санкциями, «ничего хуже получения статуса SDN не грозит», рассуждает Панич.
Аналитики британской GPW считают, что в зоне риска находятся те лица, которые фигурировали в антикоррупционных расследованиях международных организаций, таких как Центр по исследованию коррупции и организованной преступности (OCCRP, занимался в том числе утечками о «панамских офшорах»), и расследованиях российской оппозиции (например, Алексея Навального). Некоторые из этих людей — «первостепенные кандидаты на высокие посты после президентских выборов марта 2018 года». «Кремль может предпочесть не назначать этих людей на высокие правительственные должности, если это создаст долгосрочные политические трудности», — предупреждает GPW.
Кого власти США назвали «ворами в законе» и внесли в санкционный список
Еще 6 фото
Фотогалерея
В декабре российская несистемная оппозиция вызвалась помочь администрации США с составлением «кремлевского списка»: на форуме в Литве был представлен «список Путина», куда вошли порядка 200 имен, включая довольно неожиданные — например, Герман Греф, Алексей Кудрин или технологический инвестор Юрий Мильнер.
СМИ не называли ни одного чиновника или бизнесмена, про которого было бы известно, что он войдет в «кремлевский список». Но в январе четверо сенаторов-республиканцев попросили Минфин США и Госдепартамент при составлении «кремлевского доклада» обратить внимание на генпрокурора России Юрия Чайку и миллиардера Алишера Усманова.
«Самый интересный вопрос — будут ли в докладе оценки финансового состояния Путина», — рассуждает О'Тул. «Сомневаюсь, что Владимир Путин будет в списке — высшее политическое руководство России все еще нужно Западу для участия в решении глобальных вопросов, таких как терроризм, Северная Корея или Сирия», — возражает Иногамбаев. В любом случае доклад не представляет непосредственных санкционных рисков для российских политиков — анализа потенциального эффекта от санкций в отношении политических фигур в нем быть не должно (в отличие от «олигархов», полугосударственных структур и госпредприятий, для которых такой анализ предусматривается).
Чем различаются «олигархи»?
Некоторые имена звучали скорее как контрпримеры — «олигархи», включение которых в список было бы сложно оправдать. Основной владелец «Северстали» Алексей Мордашов «не часто рассматривается как близкий к Владимиру Путину», отметила Financial Times в этом месяце. Сам Мордашов, который, по версии Bloomberg, является самым богатым российским бизнесменом ($21,3 млрд по состоянию на 26 января), заявил в интервью Bloomberg TV на Давосском форуме, что его предприятия не получают никакого финансирования или привилегий от государства, а к публикации «кремлевского списка» он лично никак не готовится.
Алексей Мордашов
Впрочем, риски для Мордашова увеличились после того, как в пятницу Минфин США внес контролируемую им компанию «Силовые машины» в санкционный список за участие в поставке турбин Siemens в Крым.
Есть разница между «типом Романа Абрамовича или Михаила Фридмана» — людьми, которые были в бизнесе еще до того, как Путин пришел к власти, и теми, кто «обязан Путину всем своим состоянием и карьерами», говорит О’Тул. И есть бизнесмены условно «посередине», типа Олега Дерипаски, добавляет эксперт.
Золотодобывающая компания «Полюс», на этой неделе разместившая евробонды на $500 млн, предупредила инвесторов в проспекте бумаг, что «лица, аффилированные с компанией, или их члены семьи могут быть включены в список в рамках статьи 241 закона CAATSA» («кремлевский доклад». — РБК). Группу «Полюс» контролирует сын Сулеймана Керимова Саид.
Что грозит фигурантам «кремлевского списка»?
Хотя включение в этот список не влечет автоматически каких-либо санкций, его фигуранты, вероятно, станут «токсичны» для иностранных (а возможно, и части российских) партнеров, контрагентов и инвесторов. «Включение в список будет означать повышенный риск введения санкций, что резко повышает угрозу и для всех взаимодействующих с участниками списка», — говорит Панич из Herbert Smith Freehills.
Если доклад будет опубликован (официально или неофициально), регуляторы и СМИ станут уделять его фигурантам повышенное внимание, потенциальные инвесторы, деловые партнеры и банки будут опасаться иметь какие-либо отношения с такими персонами, считает консалтинговая фирма Macro Advisory. «Конгресс США сможет использовать эти списки как основу для будущих законодательных инициатив против России и администрации Путина», — добавляет Macro Advisory. Так, в середине января сенаторы Марко Рубио и Крис Ван Холлен уже представили законопроект, который предлагает блокировать активы любых лиц из «кремлевского списка», если Национальная разведка установит, что Россия вмешивалась в американские выборы.
«Западные банки и финансовые учреждения, а также компании, которые приняли строгие политики санкционного комплаенса, неизбежно будут учитывать информацию, содержащуюся в официальном отчете правительства США», — уверен Алан Карташкин. Каждая организация самостоятельно примет решение о том, как она будет использовать данную информацию. «Большое значение будет также иметь содержание отчета в отношении конкретного лица, особенно предусмотренная законом информация о происхождении средств и об участии в коррупции. Вероятно, что многие западные компании будут применять к таким лицам повышенные требования в рамках прохождения процедур идентификации клиента (KYC — know your customer)», — добавляет Карташкин.
Закон CAATSA подразумевает, что в отношении «олигархов», а также российских государственных и «полугосударственных» структур, которые попадут в «кремлевский доклад», потенциально могут быть введены вторичные санкции — ограничения, которые применяются к гражданам, компаниям и организациям из любой страны, если они ведут бизнес с лицами из «кремлевского списка». Именно угроза вторичных санкций будет являться основным сдерживающим фактором для того, чтобы банки и компании сторонились российских «олигархов».
В то же время моментом, который может несколько успокоить российские бизнес-элиты, является то, что на «олигархов» пока распространяется только риск вторичных санкций, но не угроза прямых блокирующих санкций (заморозки активов). Хотя не исключено, что конгресс США может занять более агрессивную позицию и предусмотреть возможность распространения блокирующих санкций в отношении фигурантов отчета (как это предусматривается законопроектом Рубио и Ван Холлена).
В условиях, когда не известны ни имена, ни количество «олигархов» в списке, прогнозировать, как это может повлиять в целом на российскую экономику, практически невозможно. Macro Advisory предупреждает, что на фоне «токсичных» списков иностранные инвестиции в экономику могут замедлиться. Потенциальные санкции могут увеличить волатильность курса рубля, считает главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова.
Как США вводили санкции в отношении России
США начали вводить антироссийские санкции в марте 2014 года из-за конфликта на Украине. В первоначальный список попали, например, помощник президента Владислав Сурков, советник президента Сергей Глазьев, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, вице-премьер Дмитрий Рогозин и другие. Всего президент США Барак Обама подписал четыре санкционных указа, связанных с Украиной и Крымом.
Персональные санкции
Помимо блокировки банковских счетов и собственности, санкции в отношении физических лиц накладывают запрет на въезд в США. Сам список неоднократно расширялся, в настоящий момент в нем находятся более 160 человек (в основном граждане России и Украины — госслужащие, крупные бизнесмены, а также руководство самопровозглашенных ЛНР и ДНР).
Санкции в отношении компаний
Для юридических лиц этот вид санкций блокирует активы компаний, а также запрещает американским компаниям поддерживать деловые связи с лицами и организациями, попадающими под действие санкций. В первую очередь это затронуло компании, связанные с Геннадием Тимченко и братьями Ротенберг. Первая российская компания, в отношении которой были введены санкции, — банк «Россия».
Кроме того, американским лицам запрещен ввоз или вывоз товаров, услуг или технологий в Крым и из Крыма, а также инвестиции в этот регион. В списке также оказались байкерский клуб «Ночные волки», Донбасская народная милиция, партия «Новороссия» и другие подобные организации. В настоящий момент под санкциями с блокировкой активов находятся 129 юридических лиц и объединений.
Секторальные санкции
Эти санкции, ставшие первыми в своем роде, не подразумевают блокировку активов, но накладывает запрет для американских граждан и компаний на долгосрочное и среднесрочное финансирование компаний, внесенных в список. Также запрещено поставлять в Россию оборудование для разведки и добычи трудноизвлекаемой нефти.
Под эти виды ограничений попали ведущие нефтегазовые компании и госбанки (Сбербанк, Внешэкономбанк, Газпромбанк, ВТБ, «Роснефть», НОВАТЭК, ЛУКОЙЛ, «Сургутнефтегаз», «Газпром нефть»). Всего под действием секторальных санкций в настоящий момент находится 278 компаний.
Новые санкции при Трампе
При президенте Дональде Трампе санкции против России вышли на новый уровень: летом 2017 года конгресс США принял закон CAATSA, который кодифицировал существующие санкции и установил несколько новых санкционных режимов (включая несколько режимов т.н. вторичных санкций, по которым США могут наказывать компании и людей по всему миру).
В частности, с 29 января США могут начать вводить санкции против компаний и граждан по всему миру за «существенные» сделки с предприятиями российского оборонного сектора. С этого дня также вступают в силу ограничения на участие американцев в зарубежных проектах крупнейших российских нефтяных компаний.